云南空管分局纪委书记张波到耿马导航台调研

这些观念震荡同样激发我们对由行政诉权所辐射的核心公法问题进行重新思考。

正是以这种传统为底色，近代中国才开启了吸收、选择和借鉴西方文明的进程。前引4，Habermas书,第320页以下。

参见林来梵：《转型期宪法的实施形态》，《比较法研究》2014年第4期，第28页。合宪性审查制度作为代议制民主的审查机制，一直遭受反多数诘难。参见[德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第84页以下。参见[日]沟口雄三，《中国前近代思想的屈折与展开》，龚颖译，生活·读书·新知三联书店2011年版，第55页以下。前引27，李忠夏文，第13页以下。

国家、社会、个体三者关系的变化，正是引发宪法功能转型的关键。对个体自由的过度强调，可能引发社会整合方面的问题。适用不抵触规则的一个重要问题是如何判断是否构成抵触，尤其是如何判断协同治理是否对国家统一、开放市场、中央统一领导产生消极影响。

但是，地方人大的工作机构开展信息交流则未对代表制构成冲击。地方人大联合立法意味着不同行政区域的人民进行了民意的联合，这与《宪法》按行政区域实现人民当家作主的基本结构有所龃龉。有论者提出：构建区域政府合作机制必须要有良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则。首先，地方应当对协同事项具有地域管辖权和事务管辖权。

关系平等的正当性来自地方自主、均衡发展以及功能适当、分工负责的宪法价值。（一）国家目标规范：功能合宪性 《宪法》和我国政治传统并不一概否定地方自发协同的正当价值和空间，这意味着那些无损于中央统一领导、有助于国家整体发展的协同行为能够获得合宪性基础。

区域协同治理的良好运行，在组织法和行为法之外，尚须建构完善的责任法，监督法和救济法亦属于此。区域协同治理的原始动力在于获得更显著的经济社会发展绩效。对于合作制组织而言，一切因承担任务的需要而定，谁参与到合作行动中来，以及以什么方式参与，都是由任务决定的。基于上述背景，本文的论证思路是：以《宪法》文本为基础，分析其为区域协同治理提供的规范正当性，然后延伸区域协同治理的主要规则，进而提出区域协同治理应当具备的组织法、行为法与责任法规范，最后回应如何通过宪法制度实现良好的区域协同治理目标。

从宪法的内在价值和协同治理的合宪性链条出发，可以提炼区域协同治理所需的6项规则。[15]尽管这一判断具有联邦制背景，但是公共产品受益范围的超地域性，的确是判断协同治理是否具有跨界性的重要标准。[21]地方平等或区域平等的实质是区域内人民权力的平等。地方开展协同治理的本质是地方事务管辖权的委托与让渡。

[11]叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，《现代法学》2016年第2期。其一，与公共事务治理相关的地方才有参与协同治理的必要。

基于人民利益的一致性，除了法律明确规定的隶属或者领导管理关系之外，无论各地方的政治地位、经济实力、政策红利存在多大的差异，其法律地位都应是平等的。二、区域协同治理的合宪性基础 区域协同治理面临合宪性疑问的形式原因在于，《宪法》没有明确涉及协同治理的条文，没有明确授予地方开展协同治理的权力。

第二，协同治理符合上位法及政策的目的，满足合目的性的要求。这首先属于机构责任，由相关方的实际决策部门承担不利后果。对于那些关系整体利益，因而需要做出整体政治决定的事务领域，民主的地方主义都会带来严重侵害。未来，人民法院对行政机关的协同行为，可根据当事人的请求进行受理并裁判，但须以协同行为产生外部法律效果为前提。以经济发展为基础，区域协同治理还要促进社会、文化、生态文明等领域的共同发展。在理论上，中央可以针对地方行使所有权力，但是尽可能明确中央行使控制权的条件、后果及程序，有助于保护和激励地方的主动性和积极性。

二是京津冀及周边地区大气污染防治领导小组办公室，设在生态环境部，承担领导小组的日常工作。克服建立在地域分割基础上的低水平发展，是区域协同治理的重要功能。

在责任法中，还应恰当发挥人民法院的功能。从宪法的内在价值和协同治理的合宪性链条出发，区域协同治理应当构建目标规则、不抵触规则、监督规则、关系平等规则、效力规则和形式规则。

在此领域，促进型立法已得到广泛应用。在设计行为法时，有必要提炼一些典型的行为类型，并设计相应的规则。

因此，地方在具有一般自主权的基础上，能否就具体事务开展协同治理，还须考察该事务是否属于地方管辖的范围。地方可以在行政管理方面获得一定的自主权，但诸如审判权等属于中央事权的司法行为，地方不得自行开展协同活动，否则会对审判独立原则构成挑战。第二，从协同治理参与方所在地的其他国家机关的角度来看，其可以通过民主审议、领导管理等方式予以监督。[44] 第三，制定何种功能的规范？当前，区域协同治理的主要领域是经济社会发展领域。

[19]参见叶必丰：《基于区域合作思维的跨界污染纠纷处理》，《法学家》2017年第4期。有学者指出：‘京津冀及周边地区大区污染防治协作小组并不是一个正式建制的机构，机构既不挂牌子也不单独确定人员编制、不核拨经费、不确定机构规格。

一种可能是，相关地方认为有关规则不当限制了其管辖权或平等发展的利益，此时可依据《立法法》对符合审查条件的上位法提出审查请求，或向有权机关提出变动规则的请求。第一，协同治理未超越地方管辖权。

区域政府之间的合作，不仅不能损害合作一方政府机关辖区内公民的权益，而且不能损害合作双方辖区外公民的权益。[42]其实，在《宪法》已经就改革开放、市场经济等基本理念、基本制度作出规定的情况下，这类条文是否写入并不影响统一市场的形成。

在实践中，人大及其常委会层面相互达成书面协定的事例尚不多见，但人大常委会工作机构层面协同的事例则比较常见。目前，行政区域边界纠纷、跨区移民安置补偿纠纷和跨界环境污染责任纠纷已经进入司法渠道。在改革开放以来的经济建设中，地方之间恶意竞争、邻避效应等现象并不少见。三是《宪法》第15条第3款规定的国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。

对于地方政府间的协同活动，由于有必要协同治理的事务往往都是重大事项，因此按照《宪法》第99条和第104条的规定，本级人大及其常委会有权审查、讨论、决定，并可以撤销其认为不适当的决定和命令。既然区域协同治理行为是对国家权力的运用，那么就应产生相应的法律效力。

基于协同各方法律地位的平等性，这种表达和请求属于参与各方的权利，应予明确保障。第三，从协同治理中的纠纷处理和权益救济的角度来看，有必要建立协商、仲裁与诉讼机制。

从实际效力、规范程度、法治体系融贯的角度看，当前比较适合的方式是由全国人大常委会作出决定，辅以中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文。更重要也更复杂的问题在于协同治理的外部效力，即对非参与方尤其是社会公众是否产生法律效力。